Государственное и муниципальное управление курс лекций. Кузнецова И.А. Государственное и муниципальное управление. Конспект лекций - файл n1.doc

ГМУ

Понятие гос-ва и понятие мун обр-я как субъектов упр-я Понятие вид деят-ти как системы отношений

Управление – воздействие.

Управление (кибер) – перевод объекта (системы) в новое состояние или изменение состояние объекта управления для достижения цели, стоящей перед системой.

Социальное управление – воздействие на общественную систему, на сообщества людей.

Управленческое воздействие – это практическая деятельность, совершение действий организационно-правового характера, направленных на создание нормативных актов и их реализацию.

Для юридической науки имеет значение правовая форма отношений.

Управленческое воздействие – некая результирующая деятельности отношений воздействия побуждающее, изменяющее.

Управленческое воздействие содержит элемент целеполагания. Цели д.б. признанными, привлекательными, поддерживаемые обществом, мобилизующими его и при этом, реальными.

Искусство гос. муниц. целеполагания: из естественного множества целей выбрать те, которые не только нужно, но и можно реализовать.

Управленческое воздействие содержит организационный элемент: направление и практическая организация вз-я людей.

Организационное воздействие

Статичное (структурное) динамичное (функциональное)

Управленческое возд-е предполагает регулирование поведения управленческих отношений, которое осуществляется посредством признания, утверждения и реализации социальных норм.

Свойства управленческого воздействия (сущность соц. упр-я):

• 
  целеполагание,
• 
  организация,
• 
  регулирование.

У Платона и Аристотеля возникают понятия «политика» и «полиция». Тогда же возникает институт гражданства как способ правовой связи гражданина и государства.

Макиавелли : Государство – способ целевого объединения людей, заинтересованных в получении порядка на территории своего проживания. Гос-во – решение общих дел, высшая форма общества людей.

Ключевский : народ – население не только вместе живущее, но и вместе действующее. Гос-во – организ. форма, содержанием которой является народ. Через эту форму народ представляет себя в мировом сообществе как единое целое.

Гос-во – политическая организация общества. Гос-во исторически создавалось как механизм публичной власти, воплощающей право и силу. Возможность решения публичных дел определяется наличием у гос-ва аппарата управления, наделённого определёнными полномочиями.

Одна из задач гос-ва – обеспечить пределы его власти над человеком, права и свободы человека и гражданина, в кот. чел. вправе требовать от гос-ва защиты прав.

Гос. власть – целое, разделённое на подсистемы, противостоящие и взаимодействующие друг с другом.

Органы гос. власти взаимодействуют с институтами гражд. общества (партии, обществ. дв-я, группы влияния).

Для решения общих дел гос-во является выжнейшей составной частью полит. системы общества.

Задача полит. системы: вычленение из комплекса проблем тех, кот. требуют принятия решений в данное время.

Полит. система охватывает гос-во и общество в их взаимодействии.

Для социологов: гос-во – опред. образом организованное и структурированное население.

Для политологов: гос-во – механизм публичной власти.

Гос-во – способ и правовая форма организации общества, совокупность мех-мов взаимосвязи и взаимодействия людей, проживающих на единой территории, объединённых институтом гражданства, системы гос. власти и правовой системы.

Гос. власть имеет официальный правовой характер.

Сущностные черты гос. власти

1. 
   Объективность её существования.
2. 
   Продукт необходимого развития общества.
3. 
   Способность решать общезначимые дела.
4. 
   Рациональное разрешение урегулирования противоречий между народом и отдельными людьми.

Гос. власть – система воздействия гос. аппарата на общество.

Ключевой принцип реализации деятельности государства – принцип разделения властей , кот включает в себя:

1. 
   Чёткое разделение функций, предметов ведения органов, входящих в различные ветви гос. власти.
2. 
   Относительная самостоятельность в осуществлении повседневной деятельности.
3. 
   Обеспечения в гос. власти мех-ма сдержек и противовесов.
4. 
   Соц., обществ. контроль за деят-тью всех ветвей гос. власти, обеспеч. правовыми средствами.

Гос. аппарат – совокупность органов гос. власти, наделённых властными полномочиями.

уз. смысл: совокупность органов зак., исп., суд. власти шир. смысл: это институты принуждения (ВС ФСБ)

Деятельность гос. аппарата носит властный характер, направлена на реализацию общеобязательных предписаний, направленных конкретным адресатам.

Гос. орган обладает организованным единством, собственной компетенцией, которая состоит из предметов ведения данного полномочия.

В науке управления гос. управление рассматривается как практическое, организующее и регулирующее воздействие гос-ва на обществ. деят-ть людей в целях её упорядочивания, опираясь на властную гос. силу.

Гос. управление – деятельность гос. аппарата по управлению как общественным, так и собственными делами для достижения значимой цели.

Гос. управление – вся деятельность гос-ва по организации гос. органов и их взаимосвязей и функционирования.

Государство – субъект целенаправленного упорядоченного воздействия на общество и его представителей.

Государство опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации гос. власти.

Основы, на которых строится государство, то есть основные эл-ты конституционного строя.

Конституция – (гр) установление.

В совр понимании этого слова возникли в период буржуазных революций нового времени.

Осн назначение Конституции в то время – закрепить отмену сословных привилегий, закрепить частную предпринимательскую деятльность.

Первая писананя К – США 1776 г; Франция; царство Польское, входившее в Россию

В совр правоведении, К – осн з-н или система з-нов гос-ва, обладающих высшей юр силой, принимаемый и изменяемый в особом порядке по ср с др законодат актами, устанавливающий правовые основы гос-ва и л-ти, организацию власти в данном гос-ве и то или иное федеративное или унитарное устройство государства.

Формальная юо школа: К – высший правовой акт

Социологич школа права: К – совокупность соц-эк, общ-пол процессов, кот происх в О-ве на время принятия К. К- рез-т эк и пол борьбы.

В соотв с учениями двух школ:

Конституция: - юридиеская – док-т, текст кот признан осн з-ном гос-ва.

Фактическая (социальная) – реально сущ-шие в той или ной стране основы гос и общественного строя

Если юр К не соотв реальному положению дел в гос-ве, то её называют фиктивной.

По форме принятия К: - писанная (наша К, К Франции,…)

- неписанная – совокупность, система законов (К Великобритании, кот состоит из системы з-нов, складывающихся на протяжении примерно 7 веков – Великая Хартия Вольностей 1215г.,…, з-н о Министрах Короны 1937 г.)

^ По порядку установления:

• 
  октроированные (дарованные) – те, кот даруются гос-вам монархами, либо готовятся и рекомендуются государствами-метрополиями по отношению к своим бывшим колониям. (Япония)
• 
  неоктроированные (большинство совр гос-в Европы)

По порядку принятия и изменения:

• 
  гибкие – принимаются и изменяются в обычных законодат порядке, т.е. Парламентом (республиканские Конституции – Фр.)
• 
  жёсткие – особый порядок изменения (США, Россия 1993 г.)

• 
  республиканские
• 
  монархические

• 
  унитарные (Швеция, Норвегия, Китай)
• 
  федеративные (Россия, Индия, Бельгия – федеративная монархия)

Конституция:

1. Преамбула (цели и историч условия принятия)

Конституция России:

1 раздел – 9 глав: основы конституц строя, правовой статус личности, федеративное утройство России, регламентируется организация деятельности осн институтов гос-ва – Президента, Парламента, Местн самоупр-я и т.д.). гл. 9 – внесение поправок и изменения К

По своей сущности К России 1993 г – общедемократич К, основанная на признании высшей ценностью прав и свобод Л-ти, но многие её нормы фиксируют скорее задачи и цели, к которым стремится Россия, а не существующие нормы.

Юридич свойства К – признаки или качества её, определяющие её особую юр природу, отличающие её от нормативных актов текущего законодательства.

Характер обществ отношений, регулируемых К, кот по своему содержанию являются базовыми;

К осуществляет целенаправленное возд-е на развитие законодательства.

К обладает наивысшей юр силой, то есть ни один другой нормативно-правовой акт не может по своей юр силе превосходить К и все законодат и подзаконные акты либо должны быть приведены в соотв с ней, либо признаются юридически ничтожными, недейстующими.

Все законодат и подзаконные акты должны прииматься в регламентируемом К-цией порядке.

Прямое непосредственное действие норм К, то есть независимо от наличия законодат актов, которые бы регламентировали порядок организации конституц норм могут непосредственно применяться правоприменительными органами. Искл из принципа прямого дей-я К-ции сост те конст нормы, где прямо говориться, что они дей-ют прямо в порядке, определяемом в федеральном порядке (гражданство).

Особый порядок её принятия и изменения (гл 9 К РФ), призванный служить её стабильности.

Реализация К – деятельность субъектов конституционного права, то есть субъектов РФ, государственных органоы (федеральных и субъектов федераций), обществ объединений, граждан по внедрению воплощении норм К в жизнь.

^ Реализация К осущ-ся в таких правовых нормах как:

• 
  соблюдение – пассивная форма реализации К – не нарушение;
• 
  исполнение – активная форма реализации К – субъекты конституц права выполняют те или иные дей-я, прямо предписанные нормой Конституции.
• 
  использование – актифная форма её реализации, представляющая собой процесс исп-ия субъектами конституционного права предоставленных им прав и свобод (свободное перемещение, свободное пребывание и место жительства);
• 
  применение – особая форма реализации конституционных норм, кот заключается в том, что органы, осуществляющие правоприменительную или судебную деятельность, свои акты основывают на нормах К (Президент распускает Парламент).

Толкование К – способ её конкретизации, в необходимых случаях предшествующий её реализации.

• 
  бытовое
• 
  доктринальное – научное содержится в комментариях к К.
• 
  официальное – обязательное для всех субъектов конституционного права. Его уполномочен давать только конституционный суд РФ. Задача – юридически точное содержание и порядок применения конституционных форм.

Конституционный строй (в юр смысле) – способ организации государственности, закреплённый в К и получающий дальнейшее развитие в актах текущего законодательства.

В основу современного понимания Конституционного строя заложены:

1. 
   Власть
2. 
   Суверенитет
3. 
   Свобода личности.

Наличие К не говорит о том, что в государстве установлен конституционный строй, кот характеризуется установлением прав и свобод личности, не только закреплённых, но и фактически реализуемых.

В системе основ конституционного строя принято выделять 3 группы элементов-принципов:

1. Принципы, составляющие основы гос. власти в стране: принцип народовластия, федерализма, разделения властей, принцип государственного суверенитета .

Власть народа: - непосредственное народовластие, осуществляемое путём прямого волеизъявления ч/з выборы или референдум;

Представительная демократия, осуществляемая ч/з органы, избираемые народом

2. ^ Принцип федерализма (ст. 5). Федеральное устройство РФ основано на её территориальной целостности, на единстве системы государственной власти, на разграничении предметов ведения и полномочий м/д федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации, а также на равноправии и самоопределении народов.

Факторы федеративного устройства:

Размеры территории (практически все большие государства, кроме Китая и некоторые маленькие типа Бельгии)

Специфика эк развития (разный эк. уровень его) различных регионов

Этническим многообразием населения

Социокультурными особенностями.

3. ^ Принцип разделения властей (ст. 10) предполагает создание в РФ системы гос. органов, предназначенный для исполнения 3-х основных функций гос. власти, т.е. законодательной (высший представит орган – Парламент), исполнительной (система органов исполнительной власти, во главе кот Правительство), судебной (независимые суды, образующие федеральную судебную систему, Конст, Верх и Высший Арбитражный суд).

На уровне местного самоуправления этот принцип не действует. Гос. суверенитет РФ предполагает верховенство Конституции и всех Федеральных законов на всей территории РФ. Гос. суверенитет выражается и в том, что законодательные акты не могут противоречить Конституции, и в том, что РФ сама формирует свою законодательную базу.

4. Принципы признания, соблюдения и защиты прав человека :

1. 
   признание прав и свобод человека как высшей ценности;
2. 
   соблюдение и защита прав и свобод;
3. 
   принципы, на которых строится организация гражданского общества:

Принцип разнообразия и равноправия форм собственности;

1. 
   принцип многопартийности.

^ Конституционно-правовой статус личности в РФ

Система прав, свобод, обязанностей индивида закрепления за ним конституционных и правовых актах.

Права человека – мера возможного поведения человека в государственно организационном обществе.

^ Свободы человека – те сферы его деятельности, в которых государство не должно вмешиваться.

Структура правового статуса личности.

Права и свободы человека и гражданина обязанности чела и гражданина

права по реализации интересов

права гражд во взаим с гос-вом

все лица на территории гос-ва

только граждане данного гос-ва

Конституционный статус личности – совокупность прав, свобод и обязанностей.

Права:

1. 
   личные;
2. 
   политические;
3. 
   экономические;
4. 
   социальные;
5. 
   культурные.

Личные права:

Право на самоопределение и определение своей национальной принадлежности (ст.26).

Право на пользование родным языком

Установление в республике гос.языка не может быть основанием для отказа от родного языка.

Право на свободу перемещения (ст.27). Уведомительная регистрация граждан по месту пребывания и месту жительства.

Свобода выбора места пребывания и места жительства может быть ограничена применительно к пограничным зонам, закрытым территориальным образованиям, закрытым военным городкам.

Право на свободу совести (ст.28).

Возможность высказывать любые воззрения (широкий смысл).

Свобода исповедовать любую религию или быть атеистом (узкий смысл).

Свобода выбора, наличия, распределения религиозных и иных убеждений и действия в соответствии с ними.

Отделение церкви от гос-ва – недопустимость вмешательства религ.объединений в дела гос-ва и наоборот.

^ Политические права и свободы (ст.29-33)

Особенность – в полной мере осуществляются только в отношении граждан РФ. Включают в себя свободу мысли и слова, свободу информации, право на создание общественных объединений, на проведение публичных мероприятий, на обращения, на участие в управлении делами гос-ва.

Массовая информация – предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-визуальные, и иные сообщения и материалы.

Политические партии должны быть зарегистрированы. Ограничение на создание обществ.объединений (ст.5).

Собрание – совместное присутствие граждан в заранее определённом месте и вреиени для решения вопросов коллективно.

Митинг – массовое собрание граждан для публичного выражения мнения общественно-политической жизни.

Демонстрация – публичное выражение группой лиц в виде шествия с применением средств агитации.

Уличное шествие – организованное массовое движение людей по улице с целью привлечения обществ.внимания к каким-либо проблемам.

Пикетирование – наглядная демонстрация группой граждан своих взглядов без шествия и звукоусиления путём размещения участников возле пикетируемого объекта с использованием средств наглядной агитации.

Публичные мероприятия могут быть запрещены:

1. 
   если нет заявления
2. 
   если был нарушен порядок его проведения
3. 
   если был нарушен обществ. порядок
4. 
   если в результате возникает опасность для жизни и здоровья граждан.

Право на участие в управлении гос-вом.

• 
  Избираться и быть избранным
• 
  Участвовать в референдумах
• 
  Право на участие в гос. и муницип. деятельности.
• 
  Право на участие в судебной деятельности.

Возможность лично или коллективно в письменной или устной форме обращаться в гос. органы или органы муницип. власти.

Виды обращений:

• 
  Предложения
• 
  Заявления
• 
  Жалобы

Жалобы по ущемлению прав. Процедура регистрации, обязательность ответа, право обжалования.

Специальные жалобы:

Обращение обжалований решений гос. лиц.

Ходатайство – обращение для предоставления лицу определённого статуса.

Экономические и социокультурные права (ст.34-44).

• 
  Право на занятие предпринимательской деятельностью
• 
  Право на частную собственность
• 
  Право на землю
• 
  Право на труд
• 
  Право на отдых
• 
  Право на соц.обеспечение
• 
  Право на жилище
• 
  Право на охрану здоровья и мед.помощь
• 
  Право на образование и свободу творчества

Гарантии прав и свобод человека и гражданина в РФ.

Права и свободы корреспондируются обязанностями.

^ Общие обязанности : соблюдать Конституцию и законы РФ, охранять природу и окр.среду, бережно относиться к природным богатствам, заботиться о сохранении исторического и культурного наследия.

^ Специальные обязанности:

Родители – забота и воспитание детей, обеспечение получения общего среднего образования

Дети (после 18 лет) – забота о нетрудоспособных родителях.

Налогоплательщики – платить налоги.

Военнослужащие – защищать Родину.

Конституционный статус личности не нарушает права и свободы гос-ва.

Гарантии :

• 
  Конституционные
• 
  Административно-правовые
• 
  Уголовно-правовые
• 
  Гражданско-правовые.
• 
  Институт Парламентского уполномоченного по правам человека (омбуцмена).

Впервые появ в Сканд странах (Швеция) во втор пол 19 в., затем был рецепеирован конституциями большинства стран.

Омбуцмен – лицо, уполномоченное Парламентом осуществлять контроль за осуществлением прав, свобод и законных интересов человека в сфере деятельности органов гос. упр-я, их должностных лиц, а также способствовать восстановлению нарушенных прав человека.

Правовая основа деятельность уполномоч по правам чела РФ – ФКЗ от 26.02.1997 Об Уполномоч по правам человека в РФ. Он был принят на основе исполнения положений Конституции РФ 1993 года.

В РФ сейчас – Лукин.

Уполномоченным по правам чела м б гражданин РФ, не моложе 35 лет, имеющий познания в области прав и свобод чела и гражданина и опыт их защиты. Назначение на должность входит в компетенцию Гос. Думы. предложения о кандидатах могут вносится Президентом, Советом Федерации, Депутатскими объединениями.

Назначается на 5-тилетний срок, может быть подряд только 2 срока. Не может являться Депутатом Гос. Думы, Совета Федерации, быть членом какой-либо политической партии, заниматься политической деятельностью, не может находиться на гос. должностях и заниматься иной другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной или творческой.

Восстановление нарушенных прав, совершенствование законодательства и приведение его в соответствие с общепризнанными нормами и принципами, развитие межд сотрудничества в области прав и свобод чела, правовое просвещение в этой области.

Рассматривать жалобы о нарушении прав и свобод, поданные в срок не позднее 1 года после такого нарушения или после того, как лицу стало известно о нарушении.

Уполномоченный, получив жалобу, вправе принять жалобу к собственному рассмотрению, либо разъяснить заявителю неиспользованные им способы защиты его прав, либо передать жалобу уполномоченному органу или органу местного самоуправления, либо отказать, при невыполнении условий подачи.

По результатам рассмотрения уполномоченный вправе лично или нет

1. 
   обратиться в суд с просьбой о восстановлении прав,
2. 
   обратиться в уполномоченные гос органы с требованием о возбуждении административного или дисциплинарного производства,
3. 
   либо обратиться в суд с заявлением о пересмотре в порядке надзора судебного решения, которым были нарушены права и свободы человека, а
4. 
   также ходатайствовать о проверке вступившего в законную силу нормативного правового акта (в том числе закона), который ущемляет права и свободы человека.

В конце каждого года доклад о состоянии прав и свобод человека, кот направляет Президенту, Правительству, Высшим судам, Ген. прокурору, который подлежит обязательному печатанию в СМИ.

^ Федеративные основы организации гос управления в РФ.

Типы гос устройства:

1. унитарное – единое государственное образование, состоящее из административно-территориальных единиц, не обладающее какие-либо признаками государственности. Характерна: единая правовая и законодательная система, судебная система, единая система гос органов. Адм-территориальные образования не имеют права создавать свои органы гос власти.

2. федеративное – гос-во, кот состоит из государственно-территориальных образований, обладающих относительной государственной правосубъектностью. Federacio с лат. – объединение.

^ Типы федераций:

- договорные – такие, субъекты которых объединились и образовали гос-во на основе учредительного договора. Они более децентрализованы и их субъекты обладают большим набором прав. Предусматривается право рецессии (право выхода из федерации).

СССР, созд в нач 20-х гг.

- конституциональные . Более централизованны. РФ 1993 г., Бельгия.

Конфедерации , как союз государств, явление неустойчивое. В настоящее время конфедераций нет. Швейцария, не смотря на название, классическое федеративное гос-во.

^ Специфические задачи федеративного государства:

1. 
   Максимальное обеспечение свободного развития народов, проживающих на территории данного гос-ва.
2. 
   создание условий для участия населения в политических процессах на разных уровнях.

Признаки федеративного государства:

Абсолютные:

1. 
   Добровольность объединения государственных образований в единое государство.
2. 
   Обязательность вхождения таких территорий в состав территорий государства.
3. 
   Симметричный конституционный статус всех субъектов.
4. 
   Разграничение предметов ведения и компетенции между органами государственной власти федерации и её субъектов
5. 
   При наличие правовой системы наличие двухуровневой системы законодательства.
6. 
   Существование самостоятельной системы органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации. При этом судебная система всегда остаётся единой.
7. 
   Наличие единого федерального гражданства для всех лиц, независимо от того, в каком субъекте они проживают.

Признаки федерации факультативного характера:

1. 
   Наличие у отдельных субъектов федерации собственных Конституций.
2. 
   Ассиметричный конституционный статус различных субъектов федерации.
3. 
   Возможность установления гражданства субъектов федерации, что не отменяет гражданства федерального уровня.
4. 
   Функционирование самостоятельной судебной системы субъектов федерации.

^ Федерация базируется на:

1) единство территории;

2) единство правовой системы (единое понимание гос институтов, единая правовая терминология,…);

3) единство судебной системы;

4) элементы единства системы органов исполнительной власти.

^ Юридические признаки РФ как федеративного гос-ва:

1. 
   РФ – это полная федерация, т.е. её территория целиком состоит из территорий субъектов федерации (территория РСФСР была не полной федерацией)
2. 
   Разграничение компетенций между федерацией и её субъектами осуществляется на основе Конституции.
3. 
   В РФ высшая законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным органам, а судебная и исполнительная власть представляют собой единые системы.
4. 
   Субъекты федерации имеют право принять собственные Конституции или Уставы как основных законов, имеют свои законодательные и исполнительные органы власти.
5. 
   В РФ существует единое гражданство.
6. 
   Российский Парламент является двухпалатным, т.е. в нём непосредственно представлены субъекты двух палат.
7. 
   Внешнеполитическую деятельность от имени РФ осуществляют исключительно федеральные органы гос власти.
8. 
   РФ – нетипичная, отклоняющаяся от классических образцов федерация. Она является ассиметричной, т.е. её субъекты обладают различным конституционным статусом, но во взаимоотношениях с федеральной властью они равнозначны.

Принципы, на которых основывается федеративное устройство РФ:

1. 
   Государственная целостность РФ
2. 
   Единство системы гос власти
3. 
   Разграничение предметов ведения и полномочий субъектов РФ;
4. 
   Равноправие и самоопределение народов;
5. 
   равноправие субъектов.

Гос. целостность – распространение гос суверенитета и действия федеральных законов на всю её территорию.

Одна из наиболее важных гарантий целостности федерации – отсутствие права рецессии (права выхода).

Гос целостность основывается на единстве правового, экономического пространства, едином гражданстве и на провозглашении русского языка государственным на территории всей РФ. Субъекты могут устанавливать другой язык, но только как второй.

^ Единство системы гос. власти:

Двухуровневая система. Функционирование совокупности этих органов как единой системы основывается на Конституции и единой правовой и законодательной системе, а также на разграничении предметов ведений и полномочий как по горизонтали, так и по вертикали (т.е. м/д федеративными органами и органами судебными).

Разграничение полномочий и предметов ведения м/д органами фед областей и областей субъектов.

Принцип равноправия и самоопределения.

Принцип равноправия субъектов, вытекающий из принципа равноправия народов.

89 субъектов РФ, из них:

32 – по нац-терр признаку

57 – по территориальному признаку

Помимо федеративного устройства РФ имеет с 2000 года деление по федеральным округам (7 округов):

Центральный – 18 (Москва)

Северо-западный (С-П)

Приволжский – 15 (НН)

Уральсктй – 6 (Екб)

Дальневосточный – 10 (Хабаровск)

В округах действуют назначенные Президентом полномочные представители Президента. При них могут создаваться территориальные органы федеральных органов гос власти.

^ Избирательная система

Избирательная система в шир смысле слова – совокупность общественных отношений, связ с организацией и проведением выборов, при формировании представительных органов между…

Избирательная система регулируется нормами избирательного права, которые в своей совокупности образуют институт в системе конституционного права.

Изб система в уз смысле – порядок определения результатов выборов, позволяющий определить кто из баллотирующихся кандидатов избран на выборную должность. При этом тот или иной порядок подсчёта голосов может привести к тому, что результаты выборов при одних и тех же итогах голосования могут оказаться различными.

По методике определения методики итогов выборов

Мажоритарная изб система (выборы Президента)

Пропорциональная

Смешанная

Исторически первой изб системой была мажоритарная изб система, в основе кот лежит принцип большинства, т.е. избранными считаются такие кандидаты, которые получили относительно, абсолютное или квалифицированное большинство голосов.

Система относительного большинства в мажоритарной системе предполагает, что победителем на выборах становится тот кандидат, который набрал больше голосов, чем каждый из остальных кандидатов.

Абсолютное большинство – тот, кто набрал абсолютное большинство принявших участие в головосании, т.е. не менее, чем 50% голосов + 1 голос.

Квалифицированное большинство – 2/3 или ¾ голосов лиц, принявших участие в голосовании.

Смешанная система – выборы как по мажоритарной, так и по пропорциональной системам.

(Документ)

n1.doc

Издательство: Эксмо, 2008 г.; 160 стр.

Конспект лекций соответствует требованиям Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования.

Доступность и краткость изложения позволяют быстро и легко получить основные знания по предмету, подготовиться и успешно сдать зачет и экзамен.

Рассматриваются понятие, сущность государственного управления, типы и формы государства, органы государственной власти, структура и компетенция органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, судебная власть, система органов местного самоуправления и многое другое.
Для студентов экономических вузов и колледжей, а также тех, кто самостоятельно изучает данный предмет.
Оглавление
ЛЕКЦИЯ № 1. Понятие, природа и сущность государственного управления

1. Понятие государственного управления

2. Сущность государственного управления

3. Ведущие школы и направления в теории государственного управления

ЛЕКЦИЯ № 2. Методология и методы, субъекты и объекты государственного управления

1. Методология государственного управления

2. Субъекты и объекты государственного управления

ЛЕКЦИЯ № 3. Сущность и типы государства

1. Понятие и признаки государства

2. Политическая власть как общесоциологическая категория

3. Типы государства

ЛЕКЦИЯ № 4. Форма государства

1. Понятие формы государства

2. Формы правления

3. Формы государственного устройства

4. Политический режим

ЛЕКЦИЯ № 5. Органы государственной власти

1. Понятие, правовой статус

2. Классификация органов государственной власти

3. Институт Президента РФ: статус, полномочия, ответственность

4. Администрация Президента РФ

ЛЕКЦИЯ № 6. Структура и компетенция органов законодательной и исполнительной власти РФ

1. Федеральное Собрание РФ: порядок формирования, правовые основы деятельности, структура и полномочия

2. Структура и организация деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ

3. Структура и организация деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ

4. Правовой статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации

5. Правительство РФ в системе государственной власти: правовые основы деятельности, структура и полномочия

ЛЕКЦИЯ № 7. Судебная власть в Российской Федерации

1. Понятие, признаки и функции судебной власти в РФ

2. Судебные органы РФ: порядок формирования, состав и компетенция

ЛЕКЦИЯ № 8. Территориальная организация государственной власти. Особенности государственного устройства РФ

1. Конституционно-правовые основы организации государственной власти субъектов, разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ

2. Органы исполнительной власти субъектов РФ

3. Органы законодательной власти субъектов РФ

4. Высшее должностное лицо (глава) субъекта Федерации: правовое положение и полномочия

ЛЕКЦИЯ № 9. Сущность и основные направления деятельности государственной социально-культурной политики

1. Государственное регулирование образования и науки в РФ

2. Государственное регулирование в отраслях культуры

3. Государственное регулирование в области здравоохранения, социального обслуживания и социальной защиты населения

ЛЕКЦИЯ № 10. Государственное управление в сфере охраны и защиты безопасности личности, общества и государства

1. Понятие безопасности и ее виды

2. Система безопасности РФ, силы и средства ее обеспечения

ЛЕКЦИЯ № 11. Местное самоуправление в Российской Федерации

1. Понятие местного самоуправления

2. Принципы местного самоуправления

3. Правовые основы местного самоуправления

ЛЕКЦИЯ № 12. Организационные основы местного самоуправления

1. Понятие организационных основ местного самоуправления

2. Система и структура органов местного самоуправления

3. Особенности организации местного самоуправления в городах – субъектах РФ Москве и Санкт-Петербурге, ЗАТО и наукоградах

4. Устав муниципального образования

ЛЕКЦИЯ № 13. Система органов местного самоуправления и их роль в обществе

1. Представительные органы местного самоуправления: понятие, структура и порядок формирования

2. Общие положения о статусе депутата – члена выборного органа местного самоуправления

3. Общая характеристика правового статуса администрации муниципального образования

4. Глава муниципального образования: статус и полномочия

ЛЕКЦИЯ № 14. Гарантии и ответственность в системе государственного и местного самоуправления

1. Правонарушения и ответственность

2. Ответственность государственных и муниципальных органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
ЛЕКЦИЯ № 1. Понятие, природа и сущность государственного управления
1. Понятие государственного управления

Управление по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению является функцией сложных организованных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления.

Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом управления всегда выступает человек (оператор, распорядитель, руководитель и т. д.) или коллективное образование – администрация (дирекция, руководство, командование и т. д.). При всем многообразии суть любой разновидности управления состоит в направлении и согласовании (координации) действий участников процессов, явлений, подчинении их целенаправленной воле управляющего субъекта.

С категорией управления тесно связано понятие «организация». Этот термин (от древнегреч. organizo – «сообщаю стройный вид, устраиваю») многозначен, но чаще всего им обозначают коллектив людей, осуществляющих совместную деятельность для достижения общей цели, или некоторые действия, упорядочивающие, приводящие в систему объекты материального или духовного мира. В процессе и в результате этих действий складывается особый вид социальной связи между людьми – организационные общественные отношения. Применительно к социальным процессам и взаимоотношениям людей понятие организации по своему объему шире понятия управления, потому что как вид целенаправленной деятельности управление – лишь наиболее часто проявляющаяся разновидность организующих, т. е. упорядочивающих начал, наряду с такими, например, формами организующей социальной деятельности, как обучение, воспитание.

В процессе же управления (как одного из специфических видов социальных взаимоотношений субъекта с объектом) соотношение этих понятий таково: сущность управления состоит в практической организации деятельности управляемых объектов при выполнении ими поставленных задач, а сама эта практическая организация суть неотъемлемое свойство управления. Следовательно, организация является атрибутом управления, внутренне присущим ему свойством.

Социальное управление – это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях: племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности. Социальное управление – сложное общественно-историческое явление. Общественное потому, что управление – необходимое и непреложное условие совместной деятельности людей, необходимый ее элемент. Исторической же категорией социальное управление является потому, что по мере развития общества изменяются задачи, характер, формы, методы, круг лиц, осуществляющих управление, хотя само по себе оно всегда остается необходимым атрибутом жизнедеятельности любого общества на всех этапах его исторического развития.

Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса социального управления выступает власть. Общеизвестно, что власть как социальное явление и неотъемлемое свойство человеческого сообщества служит инструментом организации данного социума, регулятором складывающихся в нем общественных отношений. В современных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основные разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное.

Общественное управление осуществляется внутри и в рамках различного рода объединений граждан руководящими органами, создаваемыми ими на принципах самоуправления в соответствии с уставами, на основе локально-правового регулирования, дополняемого государственным административно-правовым регулированием, строго определенным законом, которое связано с государственной регистрацией объединений, надзором и контролем за их деятельностью.

Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории. Устанавливая конституционную модель местного самоуправления в России и его роль в формировании демократического государства и гражданского общества, законодательство достаточно четко определяет как собственные предметы ведения местного самоуправления, так и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления.

Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В узком организационном, административно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, которая осуществляется системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.

В широком же смысле государственным управлением именуют деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов является определенное упорядочение общественных отношений.

2. Сущность государственного управления

Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно разделить на три группы.

Родовые консолидированные формы государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, принято именовать ветвями государственной власти. По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и определяющая. Так, для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность и в иных видах, таких как импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности – управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, хотя они осуществляют и другие виды государственной деятельности: представительскую деятельность РФ в иностранных государствах, различные формы участия в законотворческой деятельности, разработке доктрин внешней и внутренней политики.

Видовые специализированные формы государственной деятельности являются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными законами.

Функциональные формы государственной деятельности, содержанием которых являются специфические функции различных правоохранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.

Организацию всех вышеназванных видов государственной деятельности сопровождает, обеспечивает или обслуживает организационная управленческая деятельность, что усложняет полное определение предмета административного права, рассматриваемого в следующей главе.

Государственное управление как основная, определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и социальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности. Предназначение государственного управления состоит в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных органов и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации, указов Президента РФ.

Второй признак государственного управления – его непрерывный и циклический характер, что объективно обусловлено непрерывностью общественного производства и потребления в самом широком смысле этого слова. Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей государственной власти, носят прерывистый характер, тогда как государственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начинается, продолжается и завершается другой.

Третьим признаком государственного управления является исполнительно-распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.

Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, которые выражаются в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях. Они исполняют законы, распоряжаясь.

3. Ведущие школы и направления в теории государственного управления

Большинство современных исследователей считают, что именно с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории государственного управления как самостоятельного научного направления.

Хронологические рамки данного этапа условно можно определить с 1880 по 1920 гг.

Начиная с 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований (Institute of Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к государственной деятельности. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 1920-1930-е гг.

Второй этап в развитии теории государственного управления продолжался с 1920 по 1950-е гг. Особенно большие успехи в эти годы сделали американцы, что объясняется рядом причин. В отличие от европейских стран в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки.

Напротив, в Европе (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы была излишне централизована, единообразие являлось правилом. Французский политолог Ж. Стейцель пишет: «Развитие отрасли науки, прежде всего, процесс социальный; для этого развития необходима определенная подготовленность известных слоев интеллигенции, преодоление противодействия, возникающего в силу простого существования других, уже сформировавшихся отраслей, с которыми новорожденная в будущем, возможно, станет конкурировать».

Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории государственного управления именно в США. Американцы уже в те годы полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось и большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Все это способствовало развитию теории государственного управления.

Существовал и еще один фактор того же плана. Американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследований государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ.

В 1920-1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений. Яркими представителями «классиков» являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси.

Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.

При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы «классиками» при изучении государственного администрирования.

Французский ученый А. Файоль является наиболее значительной фигурой в рамках классической школы управления этого периода. Его теория администрации изложена в книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований в Париже. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.

Файоль дал классическое определение научному управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, т. е. учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, т. е. строить двойной – материальный и социальный – организм учреждения; распоряжаться, т. е. заставлять персонал надлежаще работать; координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».

Файоль сформулировал четырнадцать общих принципов управления, которые входят в золотой фонд науки:

1) разделение труда, (позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий);

2) власть, (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т. е. без санкции – награды или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток);

3) единство распорядительства, (служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник);

4) единство руководства, (один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель);

5) подчинение частных интересов общим, (в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан);

6) дисциплина, (повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению);

7) вознаграждение персонала, (должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие);

8) централизация, (должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия);

9) иерархия, (ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей);

10) порядок, (определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте);

11) справедливость, (чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием);

12) постоянство состава персонала, (текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел);

13) инициатива, (свобода предложения и осуществления планов);

14) единение персонала, (сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений).

Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них – обоснование рациональной системы государственного управления, второй касается построения структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте.

В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления.

В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Еще одним влиятельным направлением в теории государственного управления была школа человеческих отношений. Она возникла в 1930-е гг., когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школа человеческих отношений иногда называется неоклассической.

Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет большее значение, чем простая удовлетворенность работой. И в рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории государственного управления.

Особое значение имеют исследования, описывающие фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия государственных решений. В отношении практических рекомендаций движение за человеческие отношения исходит из того, что любая нормативная теория решений лишь тогда имеет перспективу на успех, когда опирается на реальные факты поведения членов организации в процессе принятия решений. При этом в качестве критерия целесообразности принимается не эффективность как таковая, а эффективность, сопоставленная с психологическими ограничениями, которые определяют рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. Рекомендуется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия непосредственных руководителей, консультации с рядовыми сотрудниками и предоставление им более широких возможностей общения в работе.

В сфере политического управления в этот период наиболее популярными были идеи кейнсианства. Известный английский экономист Дж. М. Кейнс в книге «Общая теория занятости, процента и денег» (1936 г.) предложил свою концепцию государственного регулирования экономики. Основу государственной политики, согласно кейнсианству, должна составлять борьба с экономическими спадами и безработицей. По существу, это была первая серьезная модель антикризисной государственной политики.

В целом кейнсианская модель государственного управления основывается на следующих принципах:

1) государство должно осуществлять комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рыночных отношений;

2) предупреждая социальные взрывы, государство перераспределяет доходы в пользу неимущих слоев через прогрессивное налогообложение, развитие бесплатной системы образования и здравоохранения;

3) антикризисное регулирование сводится к стимулированию инвестиций в период экономического спада путем увеличения государственных расходов на закупки, товаров и услуг в целях компенсации недостающего частного спроса и путем влияния на норму банковского процента, которая в условиях спада не должна быть слишком высокой;

4) возможность допущения дефицита бюджета и умеренной инфляции и за счет выпуска в обращение дополнительных денег.

Идеи кейнсианства и сегодня достаточно популярны и используются в государственном регулировании рыночной экономики.

Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца XX в. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий, системный и ситуационный подходы.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.

В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и, авторитета в государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 1960-х гг. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал «единственный наилучший путь» решения управленческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом.

ЛЕКЦИЯ № 2. Методология и методы, субъекты и объекты государственного управления
1. Методология государственного управления

Методология и методы изучения государственного управления. В науке о публичном управлении (государственном, муниципальном, корпоративном) существуют различные школы, объединяющие ученых-единомышленников. Вместе с тем имеются разные методологические подходы: тоталитарный, демократический и государственно-религиозный. При тоталитарном подходе к публичному управлению акценты делаются на необходимости сильной государственной власти (в некоторых случаях – диктатуры определенного социального слоя в обществе или персональной диктатуры вождя), осуществляется фактическое слияние органов государства, правящей партии (обычно, коммунистической, но бывают и другие), общественные объединения подчинены правящей партии и органам государства, местное самоуправление отменяется. Это административно-командная система управления.

Демократические концепции государственного управления представлены огромным количеством различных школ, в том числе школ, связанных с идеями «государства-зла» и «государства-добра», «государства – ночного сторожа», и «государства – всесильного регулятора», школ, отстаивающих приоритет экономических или политических методов управления, концепциями государства всеобщего благоденствия и государства, создающего лишь благоприятные условия для деятельности индивида, идеями «рациональной бюрократии», технократии и другими концепциями, требующими, с одной стороны, разделения государственного и муниципального управления, с другой – представления о муниципальных органах как «агентах государства».

При всех различиях демократические концепции опираются на общие постулаты управления – общечеловеческие ценности, принципы демократии, политического и идеологического плюрализма, разделения властей, господства права, признание местного самоуправления и т. д. Они отвергают тоталитаризм и авторитаризм, утверждают подконтрольность чиновника населению, ставят его на службу общим (а не классовым) интересам.

Государственно-религиозные, теократические (например, в Саудовской Аравии) или клерикальные (в Иране) подходы к публичному управлению типичны для многих мусульманских стран.

Концепции мусульманского фундаментализма в отношении управления связаны с идеями халифата как лучшей формы управления, с отрицанием выборов в органы государства (они заменяются назначением монархом совещательного совета – ашшуры – при правителе). Вместо участия граждан в управлении используется практика меджлиса (прием в установленные дни любого правоверного главой государства, который одновременно является имамом – религиозной главой, и членами его семьи).

В арабских странах, которые испытали влияние либеральных идей и являются республиками (Алжир, Египет и др.), сохранились лишь элементы прежних порядков (фактическое недопущение женщин к политике и государственной службе, ашшура превратилась в частично избираемый консультативный совет при президенте).

При изучении государственного управления используются различные общенаучные и специальные методы. Среди научных методов большое значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления.

Применяются логический метод (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении), метод формализации (он помогает, например, создавать различные классификации), сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления), количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления), метод прогнозирования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции (распространения признаков данного явления на другие сходные явления), моделирования (искусственного воссоздания тех или иных управленческих процедур), эксперимента (практической проверки деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором).

При изучении государственного управления широко используются исторический метод (например, путем использования исторических данных выявляются тенденции государственного управления), конкретно-социологические методы и приемы (анкетирование, интервьюирование, опросы населения, государственных и муниципальных служащих), социально-качественные методы исследования (например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих), правовые (изучение нормативных актов, регулирующих государственное управление), сравнительно-правовые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы.

Важнейшую роль при изучении государственного управления играют методы наблюдения за деятельностью соответствующих органов и должностных лиц, методы имитации (например, организация соответствующих деловых игр, копирующих определенный вид деятельности органа государства, или местного самоуправления), различные частные методики, изучение документов, статистики, отчетов соответствующих органов, данных средств массовой информации.

Осмысление содержания институтов государственного и муниципального управления связано с определением понятия «управление » и «социальное управление ». Наука государственного и муниципального управления представляет собой целостную систему знаний об общих явлениях и закономерностях, организации и деятельности государственного и муниципального управления. Ее предметом является публичная власть, структура и деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Публичная власть - это власть, выделенная из общества и не совпадающая с населением страны, являющаяся одним из признаков, отличающих государство от общественного строя. Обычно противопоставляется общественной власти. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения. Особенностью публичной власти является непременное наличие принуждения и санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Ее распоряжения обязательны для исполнения.

К публично-правовым образованиям в Российской Федерации относятся государство и муниципальные образования, что определяется особенностями государственного и социально-экономического устройства. Территориальная общественное самоуправление не является публичной властью, а представляет собой добровольные объединения граждан по месту жительства для решения вопросов местного значения, то есть не обладает признаками публичной власти.

Существуют различные классификации социального управления. Виды социального управления определяются по субъекту управления. Например, социальное управление, субъектом которого является государство в лице органов государственной власти и управления и их должностных лиц, осуществляющее управленческую деятельность в установленном законами порядке - государственное управление. Под управлением понимаются различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта, что означает, оно имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию. С точки зрения кибернетики – науки об управлении, управление - это целенаправленное воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает системы управления государства и муниципальных образований, обеспечивает их функционирование в соответствии с закономерностями их существования и развития. Государственное управление занимает приоритетное положение, поскольку наибольший управленческий потенциал сосредоточен именно у государства.

Социальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления на основе форм прямого волеизъявления граждан, в целях их самоорганизации в целях решения вопросов местного значения, определяется как местное самоуправление. В лице органов местного самоуправления, должностных лиц, оно классифицируется как муниципальное управление . Городские и сельские поселения и другие муниципальные образования, осуществляют функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ), поэтому они не входят в систему органов государственной власти, хотя они обладают властными полномочиями, то есть функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции РФ).

Государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значении. В широком смысле – это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных отношений путем деятельности любых государственных органов всех ветвей власти, а также государственных служащих. В узком (организационно-правовом) смысле – это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства, связанная с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемая системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.

Государственное управление следует рассматривать в узком значении, так как именно в организационно-правовом смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права.

Предметом государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической системы и территории. В производственных отношениях оно во главу угла ставит форму собственности, регулируя их таким образом, чтобы все субъекты хозяйствования находились в равных условиях. В сфере отношений распределения государство не должно допускать чрезмерной монополизации отдельными лицами или группами решающих средств производства, так как она приводит к резким контрастам богатства и бедности.

Сущность социального управления раскрывается через триаду свойств: целеполагание, организация, регулирование, поэтому основными областями науки государственного и муниципального управления является аппарат (механизм) государственного и муниципального управления, а именно:

организационная и функциональная структура государственного и муниципального управления;

конституционно-правовые основы деятельности органов государственного (муниципального) управления;

полномочия органов государственной и муниципальной власти и их разграничение по уровням управления;

публичная служба (государственная и муниципальная служба, кадровая политика);

характер и направленность взаимодействий ветвей власти в процессе управлении;

управление бюджетом и бюджетным процессом;

организация планирования, включая стратегическое;

управление информационными потоками и информационные технологии, используемые в государственном и муниципальном управлении;

нормативная деятельность государства (правотворчество и правоприменение) и др.

Особенности, характеризующие государственное управление в узком понимании:

а) государственное управление – это конкретный вид деятельности по реализации единой государственной власти, имеющий функциональную и компетентностную специфику, осуществляемый исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления);

б) суть государственного управления заключается в практически организующем характере этого вида деятельности (в желании, умении и способности органов управления организовать практическое исполнение общих предписаний и норм);

в) государственное управление – это подзаконная деятельность административного, исполнительно-распорядительного характера. Органы управления осуществляют проведение в жизнь законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти, используя юридически властные полномочия, т.е. распоряжаясь они исполняют законы;

г) государственное управление – это исполнительная деятельность, имеющая непрерывный и циклический характер, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Атаманчук Г.В. в основу классификации видов управления положил источник и потенциал власти субъекта управления. Он выделяет:

государственное управление (это наиболее важный, всеохватывающий и властный вид управления);

местное самоуправление – это подвид государственного управления в демократическом обществе, субъектом которого являются жители населенных пунктов и административных территорий;

менеджмент (руководство предприятия, фирмы, руководящий орган); общественное управление;

групповую саморегуляцию;

целесообразное поведение человека .

К особым свойствам государственного управления можно отнести:

наличие специфического субъекта – органов государственной власти и их должностных лиц, порядок формирования и функционирования которых четко регламентирован Конституцией, федеральным законодательством, иными нормативными правовыми актами

наличие у субъекта управления властных полномочий – государственное управление представляет собой способ реализации государственной власти и распространяется на все общество;

масштаб охватываемых управлением общественных явлений – государственное управление направлено на согласование интересов и действий всех граждан и социальных групп общества, удовлетворение потребностей всего населения, а не отдельных граждан, на защиту совместных интересов;

право государства на применение в процессе управления методов принуждения.

Субъектами государственного и муниципального управления в широком смысле слова являются система органов государственного управления и местного самоуправления, политические партии, общественные, профессиональные движения, союзы, ассоциации, объединения, лоббисты, СМИ, коммерческие и некоммерческие организации, граждане государства. В узком смысле - непосредственные субъекты государственного и муниципального управления представлены законодательными, исполнительными, судебными и контрольными органами на федеральном, региональном и местном уровнях управления.

Объекты государственного управления, исходя из сущности, содержания и задач государственного и муниципального управления, сформулированных выше, можно класси­фицировать по следующим основным при­знакам:

Принадлежность объекта к той или иной форме общественной собствен­ности (федеральная, собствен­ность субъекта Фе­дерации, муниципальная);

Характер продукции или услуг, производимых субъектом хозяйствования (потребля­ется внутри страны, региона, муниципального образования, имеет межрегиональное потреб­ление, экспортная продукция и др.);

Характер и степень воздействия субъекта хозяйствования на экономические, социаль­ные, экологические и другие процес­сы в регионе;

Место и роль в воспроизводстве условий жизнедеятельности населения, удовлетворение потребностей людей вне сферы производства (охрана здоровья, удовлетворение потребностей в образовании и куль­туре, социальной защите и поддержки).

Государственная власть как особая разновидность социальной власти и имеет следующую структуру: субъект власти (государство, население), объект (на кого именно направлена власть), отношения, возникающие по поводу власти, регламентирующие правила, нормы. Это – это политическая власть государства, которая исходит от государства и реализуется при его прямом или косвенном участии. К характерным признакам государственной власти относят:

- публичность – распространение власти на все население государства и реализация ее специально сформированным для этого аппаратом управления;

- универсальность – этот признак состоит в том, что власть имеет распространение на все области общественной жизни;

- верховенство – свойство государственной власти подчинять себе другие виды социальной власти, кроме власти народа своей страны;

- законодательная прерогатива – существование монопольного права на выработку юридических норм;

- легитимность – соответствие надеждам, ожиданиям народа, который населяет государство, интересам его большинства;

- легальность – соответствие действующего законодательства Конституции Российской Федерации;

- использование системы налогов ;

- использование государственного принуждения - легальное употребление силы с помощью специально созданного правоохранительного (карательного) аппарата (суда, армии, полиции и т. д.);

- деление всего населения только по территориальному признаку .

Общие и специфические функции государственного управления – это конкретные виды управленческих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способам сохранения либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов. По содержанию, характеру и объему воздействия функции государственного управления можно разделить на общие и специфические. Общие функции отражают основные, объективно необходимые взаимосвязи: организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль. К общим функциям относят:

Обеспечение национальной безопасности и обороноспособности;

Разработку и реализацию политики, выражающейся в государственных программах общефедерального и регионального масштабов;

Установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни;

Управление государственным имуществом и предприятиями, организациями и учреждениями государственного сектора;

Регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора;

Обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц;

Осуществление государственного контроля и надзора за процессами, происходящими в управляемой (прямое воздействие на объект управления) и регулируемой (опосредованное воздействие на объект регулирования) сферах.

Специфические функции государства отражают особенное содержание отдельных воздействий государства. Например, финансирование, налогообложение, лицензирование, аккредитация, регулирование труда и заработной платы, кредитование и др. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов. К ним относят обеспечение законности, подготовку и повышение квалификации кадров управления и др. В число основных задач государственного управления входят:

- обеспечение расширенного воспроизводства условий жизнедеятель-­

ности населения, высокого уровня и ка­чества жизни;

- экономическая и социальная трансформация хозяйства страны и ее ре­гионов;

Анализ, прогнозирова­ние и программирование национального и ре­гионального развития;

- оптимизация финансовых потоков, формирование условий и механизмов укрепления эко­номической базы региона и муниципальных образований;

- обеспечение экологической безопасности в стране и ее регионах, заши­та окружающей среды;

- формирование и реализация структурной, инвестиционной и научно-технической поли­тики;

Создание и развитие рыночной инфраструктуры и др.

В основе построения органов власти лежит принцип разделения властей (фр.sеparation des pouvoirs, лат.trias politica) - принцип, согласно которому государственная властьдолжна быть разделена на независимые друг от друга (но при необходимости контролирующие друг друга) ветви:законодательную,исполнительнуюисудебную. Впервые этот принцип был впервые предложенДжоном Локком, а введён в научный оборотШарлем-Луи де Монтескьёв 1748 году. В соответствии с ним выделяют 3 ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную власти.

Законодательная власть принадлежит отдельному государственному органу, занимающемуся разработкойзаконодательства. Цель данной власти - издание законов. В данной ветви публичной власти отсутствуют властная иерархия и система административного подчинения. В функции законодательных органов также входит утверждение правительства, утверждение изменений в налогообложении, утверждение бюджета страны, ратификация международных соглашений и договоров, объявление войны. Общее наименование органа законодательной власти -парламент. Например, в России законодательная власть представлена двухпалатнымФедеральным Собранием, в которое входят Государственная думаиСовет Федерации, в регионах - законодательными органами (парламентами).

При парламентской форме правления законодательный орган представляет собой верховную власть, а монарх или президент, исполняет в основном представительские функции и не располагает реальной властью. При президентской форме правления президент и парламент избираются независимо друг от друга. Законопроекты, прошедшие через парламент, утверждаются главой государства - президентом, который имеет право роспуска парламента.

Исполнительная власть осуществляет в разных государствах исполнительную и распорядительную деятельность. Исполнительно-распорядительная деятельность - вид деятельности государственных органов исполнительной власти и органов системы местного самоуправления (глав муниципальных образований и подразделений их аппарата), направленной на организацию исполнения законов. В необходимых случаях она сопровождается принятием в рамках закона нормативных правовых актов (постановлений, распоряжений и др.). Например, в распоряжении государственной и/или муниципальной собственностью и в распорядительных действиях, адресованных субъектам управления ею: должностным лицам и гражданам, вступающим в общественные отношения в данной сфере. В зависимости от территориального масштаба деятельности и административно– территориального деления страны органы исполнительной власти делятся на центральные (федеральные), субъектов РФ (республик, краев, областей) и местные (муниципальные).

Судебная власть – это власть , основной функцией которой является правосудие. Правосудие (юстиция) – вид правоохранительной и правоприменительной государственной деятельности, в результате которой реализуется (проявляется) судебная власть. Под судебной властью также понимается деятельность специальных государственных органов – судов – по рассмотрению и разрешению гражданских, уголовных, административных и арбитражных дел, осуществляемая в особом процессуальном порядке при неуклонном соблюдении требований закона. Структура судебных органов в России, например, судебная власть осуществляется посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства и основана на системе принципов, характеризующих отдельную грань правосудия: законность; осуществление правосудия только судом; независимость судей; осуществление правосудия на началах равенства всех граждан перед законом и судом; обеспечение права на судебную защиту; участие граждан в осуществлении правосудия; гласность правосудия (открытости судебного разбирательства); защита законных интересов личности; состязательность и равноправие сторон при рассмотрении дела в суде; родной (национального) язык судопроизводства. Систему федеральных органов судебной власти образуют Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, а также другие федеральные суды.

Выделение контрольной власти в качестве самостоятельной условно. Во многих странах мира эту ветвь государственной власти образуют прокуратура, счётные палаты, иные контрольные органы. В России статус этих государственных органов определяется как система органов, не входящих в структуру ни одной из трех ветвей власти.

Система государственного и муниципального управления РФ Система государственного и муниципального управления РФ Курс лекций для программ профессиональной подготовки студентов, повышения квалификации и профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих по специальности «Государственное и муниципальное управление»

Актуальность изучения курса СГМУ Процесс укрепления российской государственности и социально-экономические преобразования, осуществляемые на современном этапе, предопределили необходимость модернизации системы государственного управления и местного самоуправления. В настоящее время происходит медленный и трудный процесс перехода государства к социально-ориентированному и цивилизованно- рыночному характеру экономики по сравнению с радикально-либеральной ориентацией предшествующего этапа на социальное расслоение и обогащение любой ценой незначительного меньшинства населения. Процесс укрепления российской государственности и социально-экономические преобразования, осуществляемые на современном этапе, предопределили необходимость модернизации системы государственного управления и местного самоуправления. В настоящее время происходит медленный и трудный процесс перехода государства к социально-ориентированному и цивилизованно- рыночному характеру экономики по сравнению с радикально-либеральной ориентацией предшествующего этапа на социальное расслоение и обогащение любой ценой незначительного меньшинства населения.

Административная реформа гг. Под административными реформами понимается обычно изменение системы государственного управления потрем основным параметрам: Под административными реформами понимается обычно изменение системы государственного управления потрем основным параметрам: - перестройка системы политических институтов и государственных учреждений; -реорганизация государственной службы, состава аппарата управления или бюрократии; -изменение характера отношений административной системы к обществу вообще и различным его социальным группам в частности.

Система множество элементов, частей находящихся в определенных отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство и порождающих новое качество. множество элементов, частей находящихся в определенных отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство и порождающих новое качество.

Признаки системы целостность, целостность, -самоуправляемость, -самоуправляемость, -наличие определенных структур, элементов, которые могут рассматриваться как подсистемы, -наличие определенных структур, элементов, которые могут рассматриваться как подсистемы, -взаимосвязь элементов и внешней среды -взаимосвязь элементов и внешней среды

Характеристики системы Иерархичность Иерархичность многоуровневость многоуровневость отдельные уровни системы обусловливают определенные аспекты ее поведения. отдельные уровни системы обусловливают определенные аспекты ее поведения. любая система может выступать как элемент системы более высокого порядка. любая система может выступать как элемент системы более высокого порядка. целостное функционирование системы становится результатом взаимодействия всех ее сторон, уровней иерархии. целостное функционирование системы становится результатом взаимодействия всех ее сторон, уровней иерархии.

Единство системы государственной власти является основополагающим принципом государственного устройства РФ, согласно Конституции РФ. является основополагающим принципом государственного устройства РФ, согласно Конституции РФ. При этом предметы ведения и полномочия подлежат разграничению между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов РФ. При этом предметы ведения и полномочия подлежат разграничению между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов РФ. При расширении властных полномочий органов власти субъектов Федерации в обход Конституции РФ единство системы нарушается. При расширении властных полномочий органов власти субъектов Федерации в обход Конституции РФ единство системы нарушается.

Государство Особая система власти, установленная на определенной территории. Особая система власти, установленная на определенной территории. Институциональная и политическая организация общества. Основное назначение государства состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами. Институциональная и политическая организация общества. Основное назначение государства состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.

Признаки государства наличие определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, наличие определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, наличие права, закрепляющего систему санкционированных норм, наличие права, закрепляющего систему санкционированных норм, наличие особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления. наличие особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления.

Государственное управление представляет собой определенную систему, урегулированную правом. представляет собой определенную систему, урегулированную правом. Государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочение, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочение, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

В широком смысле слова система государственного управления включает в себя: включает в себя: субъект управления (управляющую систему) - государство субъект управления (управляющую систему) - государство взаимодействия взаимодействия субъект управления- общественная система (управляемую жизнедеятельность)- общество. субъект управления- общественная система (управляемую жизнедеятельность)- общество.

Предмет системы государственного управления Непосредственного государственное управление выражается в практической деятельности по реализации политики государства, обеспечению его интересов. Непосредственного государственное управление выражается в практической деятельности по реализации политики государства, обеспечению его интересов.

Организационная структура РФ Согласно действующей Конституции, РФ является Федеративной Республикой с президентской формой правления. Согласно действующей Конституции, РФ является Федеративной Республикой с президентской формой правления. Конституция закрепляет двухуровневую структуру государственной власти в России, а именно: Конституция закрепляет двухуровневую структуру государственной власти в России, а именно: федеральное управление. федеральное управление. государственное управление субъектов РФ государственное управление субъектов РФ И трехуровневую систему управления -местное самоуправление отделено от государства

Формы государственного устройства по источнику власти (форма правления) – монархия, народовластие, теократия; по источнику власти (форма правления) – монархия, народовластие, теократия; по типу политической системы (государственно-политического устройства)- демократия, авторитаризм, тоталитаризм; по типу политической системы (государственно-политического устройства)- демократия, авторитаризм, тоталитаризм; по характеру отношений между центром и составными частями (государственно- территориальное устройство) – конфедерация, федерация, унитарное государство. по характеру отношений между центром и составными частями (государственно- территориальное устройство) – конфедерация, федерация, унитарное государство.

Федерация Федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов страны. Федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов страны. Субъекты федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой субъекты федерации равноправны. Субъекты федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой субъекты федерации равноправны.

Федерализм Федерализм предполагает единство ветвей власти в центре и на местах, недопущение парада суверенитетов, недопущение приоритета национальных или территориальных интересов над государственными, недопущение политического, экономического, правового сепаратизма. Федерализм предполагает единство ветвей власти в центре и на местах, недопущение парада суверенитетов, недопущение приоритета национальных или территориальных интересов над государственными, недопущение политического, экономического, правового сепаратизма.

Федерация Федерация есть добровольное объединение нескольких самостоятельных государственных образований в одно государство. Федерация есть добровольное объединение нескольких самостоятельных государственных образований в одно государство. Отдельные регионы (субъекты Федерации) имеют хозяйственную самостоятельность, наделены значительными политическими правами (свои Конституции, уставы, законы, права контроля). Но при этом существует и сильная центральная власть, законы и права которой имеют верховенство перед региональными. Отдельные регионы (субъекты Федерации) имеют хозяйственную самостоятельность, наделены значительными политическими правами (свои Конституции, уставы, законы, права контроля). Но при этом существует и сильная центральная власть, законы и права которой имеют верховенство перед региональными. (Россия, США, Мексика, ФРГ, Канада, Австрия и др.). (Россия, США, Мексика, ФРГ, Канада, Австрия и др.).

Федерация договорная (договор подписывается всеми субъектами), договорная (договор подписывается всеми субъектами), конституционная (единая конституция закрепляет федеративные отношения). конституционная (единая конституция закрепляет федеративные отношения). Федерация может формироваться по: Федерация может формироваться по: территориальному принципу территориальному принципу национальному принципу. национальному принципу. Территориально-национальному принципу Территориально-национальному принципу Выделяют симметричную (члены федерации имеют единый правовой статус) Выделяют симметричную (члены федерации имеют единый правовой статус) асимметричную федерацию (характерно неравенство правового положения субъектов) асимметричную федерацию (характерно неравенство правового положения субъектов)

Характерные черты федерации: двухуровневая система органов государственной власти; двухуровневая система органов государственной власти; компетенция федерации и ее субъектов устанавливается конституцией или федеративным договором; компетенция федерации и ее субъектов устанавливается конституцией или федеративным договором; верховенство федеральных законов; верховенство федеральных законов; двухпалатное построение парламента; двухпалатное построение парламента; двухканальная система налогов; двухканальная система налогов; отсутствие права выхода из федерации; отсутствие права выхода из федерации;

Характерные черты федерации: двойное гражданство; двойное гражданство; верховная, законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным органам. Вооруженные сил едины; верховная, законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным органам. Вооруженные сил едины; субъекты федерации имеют свои органы представительной, исполнительной и судебной власти, принимают свои конституции, уставы, другие акты; субъекты федерации имеют свои органы представительной, исполнительной и судебной власти, принимают свои конституции, уставы, другие акты; разграничение компетенции между центром и субъектами. разграничение компетенции между центром и субъектами.

Конституция 1993 г. закрепила: принципы федеративного государства как единства правового поля. принципы федеративного государства как единства правового поля. верховенство Конституции РФ и федеральных законов верховенство Конституции РФ и федеральных законов соответствие законов, конституций республик и уставов других субъектов Конституции РФ. соответствие законов, конституций республик и уставов других субъектов Конституции РФ. Незыблемость территориальной целостности государства. Незыблемость территориальной целостности государства. Недопустимость одностороннего изменения статуса субъекта. Недопустимость одностороннего изменения статуса субъекта. общность экономического пространства: система налогов, пошлин, таможенных границ и др. общность экономического пространства: система налогов, пошлин, таможенных границ и др.

Переходный характер Российского федерализма Не преодолены последствия первых лет реформирования, которые ослабляли центральную власть. Не преодолены последствия первых лет реформирования, которые ослабляли центральную власть. Продолжают действовать факторы угрожающие целостности РФ. Продолжают действовать факторы угрожающие целостности РФ. Наличие анклавных территорий. Наличие анклавных территорий. Сохраняется нестабильность в ряде субъектов Федерации Сохраняется нестабильность в ряде субъектов Федерации Сохраняется сложность внутреннего и внешнего экономического и геополитического положения страны. Сохраняется сложность внутреннего и внешнего экономического и геополитического положения страны. Низкий уровень жизни у большинства населения. Социальное расслоение Низкий уровень жизни у большинства населения. Социальное расслоение Амбиции политических лидеров. Амбиции политических лидеров.

Государственную власть в России осуществляют Президент РФ осуществляют Президент РФ Федеральное Собрание(две палаты: Государственная Дума и Совет Федерации), Федеральное Собрание(две палаты: Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство РФ, суды РФ, органы государственной власти субъектов РФ. (Таблица 1.) Правительство РФ, суды РФ, органы государственной власти субъектов РФ. (Таблица 1.)

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ (структура федеральных органов власти) Президент РФ Правительство РФ Совет Безопасности Администрация Президента РФ Федеральное собрание Государственная Совет Дума Федерации Счетная палата Генеральный Прокурор Конституционный суд Верховный суд Арбитражный суд Прокуратура РФ

Полномочия Президента Российской Федерации (Конституция РФ глава 4) Глава государства; Глава государства; Гарант конституционных прав и демократических свобод; Гарант конституционных прав и демократических свобод; Гарант национальной безопасности, суверенитета и независимости государства, государственной целостности; Гарант национальной безопасности, суверенитета и независимости государства, государственной целостности; Главнокомандующий. Главнокомандующий. Обеспечивает взаимодействие органов государственной власти; Обеспечивает взаимодействие органов государственной власти; Определяет внешнюю и внутреннюю политику; Определяет внешнюю и внутреннюю политику; Формирует и возглавляет Совет Безопасности; Формирует и возглавляет Совет Безопасности; Представляет РФ на международной арене; Представляет РФ на международной арене; Издает указы. Подписывает Федеральные законы; Издает указы. Подписывает Федеральные законы;

Федеральное Собрание Российской Федерации Законодательная власть есть принятие законов, отражающих волю народа.. Федеральные законы могут принимать только уполномоченные представители народа. Поэтому законодательную власть называют представительной. Законодательная власть есть принятие законов, отражающих волю народа.. Федеральные законы могут принимать только уполномоченные представители народа. Поэтому законодательную власть называют представительной. Законодательную, представительную власть осуществляет парламент страны- Федеральное Собрание Законодательную, представительную власть осуществляет парламент страны- Федеральное Собрание Законодательная власть формируется на основе всеобщих выборов депутатов всем населением или делегирования представителей легитимными государственными органами. Законодательная власть формируется на основе всеобщих выборов депутатов всем населением или делегирования представителей легитимными государственными органами.

Федеральное Собрание Российской Федерации Федеральное собрание состоит из двух палат. Федеральное собрание состоит из двух палат. Совет Федерации формируется на основе территориального представительства, Совет Федерации формируется на основе территориального представительства, Государственная Дума - на основе прямых выборов. Особенность законодательной власти заключается в том, что федеральные законодательные органы власти и законодательные органы власти субъектов Федерации не находятся в иерархии и не подчиняются друг другу напрямую. Их подчиненность выражается только через законодательные акты, которые не должны противоречить актам, имеющим более высокую юридическую силу. Особенность законодательной власти заключается в том, что федеральные законодательные органы власти и законодательные органы власти субъектов Федерации не находятся в иерархии и не подчиняются друг другу напрямую. Их подчиненность выражается только через законодательные акты, которые не должны противоречить актам, имеющим более высокую юридическую силу.

Полномочия Федерального Собрания Законодательная инициатива Законодательная инициатива Формирование государственных органов Формирование государственных органов Утверждение бюджета Утверждение бюджета Участие в формировании внутренней и внешней политики Участие в формировании внутренней и внешней политики Контроль за исполнением законов. Контроль за исполнением законов.

Полномочия Совета Федерации Утверждение изменения границ субъектов РФ. Утверждение указов Президента о введении чрезвычайного и военного положения. Утверждение изменения границ субъектов РФ. Утверждение указов Президента о введении чрезвычайного и военного положения. Решение о возможности использования Вооруженных сил за пределами РФ. Решение о возможности использования Вооруженных сил за пределами РФ. Назначение выборов Президента. Назначение выборов Президента. Отрешение Президента от должности. Отрешение Президента от должности. Назначение на должность судей Конституционного суда, Верховного суда. Высшего Арбитражного суда. Назначение на должность судей Конституционного суда, Верховного суда. Высшего Арбитражного суда. Назначение на должность и отрешение от нее Генерального Прокурора. Назначение на должность и отрешение от нее Генерального Прокурора. Назначение на должность и освобождение Председателя Счетной палаты и половины ее членов- аудиторов. Назначение на должность и освобождение Председателя Счетной палаты и половины ее членов- аудиторов.

Полномочия Государственной Думы Российской Федерации Законодательная инициатива. Законодательная инициатива. Выражение согласия на назначение Председателя Правительства. Выражение согласия на назначение Председателя Правительства. решение вопроса о доверии Правительству. решение вопроса о доверии Правительству. назначение на должность и отрешение от должности председателя и половины ее членов. назначение на должность и отрешение от должности председателя и половины ее членов. Назначение на должность и освобождение уполномоченного по правам человека. Назначение на должность и освобождение уполномоченного по правам человека. Объявление амнистии. Объявление амнистии. Назначение и отрешение от должности Председателя Центрального банка РФ. Назначение и отрешение от должности Председателя Центрального банка РФ. Выдвижение обвинений против Президента для отрешения его от должности. Выдвижение обвинений против Президента для отрешения его от должности.

Администрация Президента Российской Федерации - Администрация Президента обеспечивает деятельность главы государства. -Администрация готовит проекты указов, распоряжений, поручений, обращений Президента, иных документов, в том числе проектов ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию. -Администрация контролирует и проверяет исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента и представляет ему соответствующие доклады. Администрация Президента Москва, Старая площадь, 4

Администрация Президента Российской Федерации Администрация обеспечивает взаимодействие Президента с политическими партиями, общественными объединениями, профессиональными и творческими союзами в России, государственными органами и должностными лицами иностранных государств, российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, международными организациями. Администрация обеспечивает взаимодействие Президента с политическими партиями, общественными объединениями, профессиональными и творческими союзами в России, государственными органами и должностными лицами иностранных государств, российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, международными организациями.

Администрация Президента Российской Федерации В Администрации анализируются: информация о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и мире; обращения граждан; предложения общественных объединений и органов местного самоуправления. На основе обрабатываемых материалов готовятся доклады Президенту. В Администрации анализируются: информация о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и мире; обращения граждан; предложения общественных объединений и органов местного самоуправления. На основе обрабатываемых материалов готовятся доклады Президенту. Президент осуществляет общее руководство Президент осуществляет общее руководство Непосредственно управляет работой Администрации ее глава – Руководитель Администрации Непосредственно управляет работой Администрации ее глава – Руководитель Администрации

СТРУКТУРА АППАРАТА Совета Безопасности Секретарь СБ Заместители Секретаря СБ Секретариат СБ Отделы СБ Управления СБ Оборонной безопасности Общественной и Национальной безопасности Экономической безопасности Информационной безопасности и стратегического прогнозирования отделы

Совет безопасности Российской Федерации Совет Безопасности формируется Президентом в соответствии с Конституцией и Законом Российской Федерации «О безопасности». Постоянные члены и члены Совета Безопасности назначаются Президентом РФ Совет Безопасности формируется Президентом в соответствии с Конституцией и Законом Российской Федерации «О безопасности». Постоянные члены и члены Совета Безопасности назначаются Президентом РФ

Государственный Совет Российской Федерации Государственный Совет - совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам согласованного функционирования органов власти. Председатель ГС- Президент РФ, члены ГС – высшие должностные лица субъектов Российской Федерации) Председатель ГС- Президент РФ, члены ГС – высшие должностные лица субъектов Российской Федерации)

Институт Полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе Обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства и осуществляет функции Обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства и осуществляет функции Анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов, состояние кадровой обеспеченности в них. Анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов, состояние кадровой обеспеченности в них. Организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления, политическими партиями и общественными и религиозными объединениями. Разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического воздействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территории. Разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического воздействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территории. Организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента и Правительства.

Федеральное Правительство Российской Федерации Правительство есть высший федеральный орган исполнительной власти Правительство есть высший федеральный орган исполнительной власти обеспечивает общее социально-экономическое развитие страны обеспечивает общее социально-экономическое развитие страны обеспечивает жизнедеятельность всех звеньев хозяйства обеспечивает жизнедеятельность всех звеньев хозяйства обеспечивает национальную безопасность. обеспечивает национальную безопасность. правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией и федеральными законами к ведению РФ. правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией и федеральными законами к ведению РФ.

Полномочия Правительства Российской Федерации Разрабатывает и представляет ГД федеральный бюджет, обеспечивает его выполнение. Разрабатывает и представляет ГД федеральный бюджет, обеспечивает его выполнение. Обеспечивает проведение реальной единой экономической политики, политики в области культуры, образования, науки, здравоохранения, экологии, социального обеспечения. Обеспечивает проведение реальной единой экономической политики, политики в области культуры, образования, науки, здравоохранения, экологии, социального обеспечения. Осуществляет управление федеральной собственностью. Осуществляет управление федеральной собственностью. Осуществляет меры по обеспечению обороны страны, реализации внешней политики Осуществляет меры по обеспечению обороны страны, реализации внешней политики Осуществляет еры по обеспечению законности, прав и свобод, борьбе с преступностью и иные полномочия Осуществляет еры по обеспечению законности, прав и свобод, борьбе с преступностью и иные полномочия Координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в реформах: экономической, социальной, ЖКХ, региональной политике и т.д. Координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в реформах: экономической, социальной, ЖКХ, региональной политике и т.д. Правительство осуществляет свои полномочия с помощью разработки целевых программ, принятия нормативных актов и организации их реализации. Правительство осуществляет свои полномочия с помощью разработки целевых программ, принятия нормативных актов и организации их реализации. Политическую стратегию определяет Президент РФ, а Правительство разрабатывает и реализует социально- экономическое содержание стратегии. Политическую стратегию определяет Президент РФ, а Правительство разрабатывает и реализует социально- экономическое содержание стратегии.

Судебная система Российской Федерации В соответствии с Конституцией РФ правосудие в России осуществляется только судом- посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч.1 и 2 ст. 118 Конституции РФ). Российской Федерации действуют: федеральные суды и суды субъектов Федерации. В соответствии с Конституцией РФ правосудие в России осуществляется только судом- посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч.1 и 2 ст. 118 Конституции РФ). Российской Федерации действуют: федеральные суды и суды субъектов Федерации. Существует трехзвенная система: Конституционный суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Существует трехзвенная система: Конституционный суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Все суды составляют единую систему судов РФ, организованы на основе общих принципов, установленных федеральными законами и применяют единое федеральное законодательство. Все суды составляют единую систему судов РФ, организованы на основе общих принципов, установленных федеральными законами и применяют единое федеральное законодательство.

Судебная система Российской Федерации Судопроизводство осуществляется в соответствии с принципами, закрепленными в Конституции РФ: Судопроизводство осуществляется в соответствии с принципами, закрепленными в Конституции РФ: участие граждан РФ в отправлении правосудия; участие граждан РФ в отправлении правосудия; свобода доступа к суду; свобода доступа к суду; независимость судебной коллегии, судьи, народного, присяжного заседателя и подчинение их в процессе судопроизводства только закону; независимость судебной коллегии, судьи, народного, присяжного заседателя и подчинение их в процессе судопроизводства только закону; коллегиальное отправление правосудия; коллегиальное отправление правосудия; открытый, публичный процесс; открытый, публичный процесс; осуществление правосудия на основе состязательности и равноправия сторон; осуществление правосудия на основе состязательности и равноправия сторон; возможность пересмотра переговоров и решений вышестоящим судом. возможность пересмотра переговоров и решений вышестоящим судом.

Прокуратура Российской Федерации Является универсальным инструментом обеспечения интересов государства, отвечающим за функционирование всей системы государственных институтов, главный правозащитный орган. Должностные лица органов прокуратуры – прокуроры осуществляют от имени государства полномочия, принадлежащие прокуратуре в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Свои полномочия органы прокуратуры осуществляют независимо от других органов государственной власти и местного самоуправления. Вмешательство в осуществлении прокурорской деятельности недопустимо. Является универсальным инструментом обеспечения интересов государства, отвечающим за функционирование всей системы государственных институтов, главный правозащитный орган. Должностные лица органов прокуратуры – прокуроры осуществляют от имени государства полномочия, принадлежащие прокуратуре в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Свои полномочия органы прокуратуры осуществляют независимо от других органов государственной власти и местного самоуправления. Вмешательство в осуществлении прокурорской деятельности недопустимо. Согласно Конституции РФ прокуратура представляет собой единую, федеральную и централизованную систему. Прокуратура – орган федеральный, субъекты РФ собственных органов прокуратуры не имеют. Согласно Конституции РФ прокуратура представляет собой единую, федеральную и централизованную систему. Прокуратура – орган федеральный, субъекты РФ собственных органов прокуратуры не имеют.

Функции прокуратуры Российской Федерации осуществление от имени Российской Федерации надзора за исполнением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ осуществление от имени Российской Федерации надзора за исполнением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ -надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами; -надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами; --надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина этими же органами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих структур; --надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина этими же органами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих структур; -надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно- розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие; -надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно- розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие; -поддержка государственного обвинения в суде. -поддержка государственного обвинения в суде.

Центральная избирательная комиссия Является государственным органом, статус которого определен Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан». Является государственным органом, статус которого определен Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан». Комиссия осуществляет в пределах своей компетенции руководство деятельностью избирательных комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, руководство по проведению референдумов РФ. Комиссия осуществляет в пределах своей компетенции руководство деятельностью избирательных комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, руководство по проведению референдумов РФ. Совместно с избирательными комиссиями субъектов федерации осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и прав граждан РФ на участие в референдуме, и выполняют другие функции. Совместно с избирательными комиссиями субъектов федерации осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и прав граждан РФ на участие в референдуме, и выполняют другие функции.

Центральный банк РФ (Банк России). Действует на основе Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с множеством изменений). Действует на основе Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с множеством изменений). основная функция- защита и обеспечение устойчивости рубля, эту функцию Банк осуществляет «независимо от других органов государственной власти». основная функция- защита и обеспечение устойчивости рубля, эту функцию Банк осуществляет «независимо от других органов государственной власти». во взаимодействие с Правительством РФ ЦБ разрабатывает и проводит единую государственную денежно- кредитную политику, не подчинен ему. во взаимодействие с Правительством РФ ЦБ разрабатывает и проводит единую государственную денежно- кредитную политику, не подчинен ему. Банк России занимается развитием и укреплением банковской системы, обеспечением эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Банк России занимается развитием и укреплением банковской системы, обеспечением эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. ЦБ РФ монопольно осуществляет эмиссию наличных денег, организует денежное обращение, организует систему рефинансирования. ЦБ РФ монопольно осуществляет эмиссию наличных денег, организует денежное обращение, организует систему рефинансирования.

Центральный банк РФ (Банк России). ЦБ РФ выдает разрешения, приостанавливает и отменяет операции валютных бирж по покупке и продаже иностранной валюты, ЦБ РФ выдает разрешения, приостанавливает и отменяет операции валютных бирж по покупке и продаже иностранной валюты, устанавливает правила осуществления расчетов в РФ с иностранными государствами, международными организациями и правил проведения банковских операций; устанавливает правила осуществления расчетов в РФ с иностранными государствами, международными организациями и правил проведения банковских операций; осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их; осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их; осуществляет банковский надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями РФ осуществляет банковский надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями РФ

Счетная палата Российской Федерации Постоянно действующий орган государственного финансового контроля Постоянно действующий орган государственного финансового контроля Функции: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, и др. Функции: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, и др.

ЛЕКЦИЯ № 1. Понятие, природа и сущность государственного управления

1. Понятие государственного управления

Управление по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению является функцией сложных организованных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления.

Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом управления всегда выступает человек (оператор, распорядитель, руководитель и т. д.) или коллективное образование – администрация (дирекция, руководство, командование и т. д.). При всем многообразии суть любой разновидности управления состоит в направлении и согласовании (координации) действий участников процессов, явлений, подчинении их целенаправленной воле управляющего субъекта.

С категорией управления тесно связано понятие «организация». Этот термин (от древнегреч. organizo – «сообщаю стройный вид, устраиваю») многозначен, но чаще всего им обозначают коллектив людей, осуществляющих совместную деятельность для достижения общей цели, или некоторые действия, упорядочивающие, приводящие в систему объекты материального или духовного мира. В процессе и в результате этих действий складывается особый вид социальной связи между людьми – организационные общественные отношения. Применительно к социальным процессам и взаимоотношениям людей понятие организации по своему объему шире понятия управления, потому что как вид целенаправленной деятельности управление – лишь наиболее часто проявляющаяся разновидность организующих, т. е. упорядочивающих начал, наряду с такими, например, формами организующей социальной деятельности, как обучение, воспитание.

В процессе же управления (как одного из специфических видов социальных взаимоотношений субъекта с объектом) соотношение этих понятий таково: сущность управления состоит в практической организации деятельности управляемых объектов при выполнении ими поставленных задач, а сама эта практическая организация суть неотъемлемое свойство управления. Следовательно, организация является атрибутом управления, внутренне присущим ему свойством.

Социальное управление – это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях: племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности. Социальное управление – сложное общественно-историческое явление. Общественное потому, что управление – необходимое и непреложное условие совместной деятельности людей, необходимый ее элемент. Исторической же категорией социальное управление является потому, что по мере развития общества изменяются задачи, характер, формы, методы, круг лиц, осуществляющих управление, хотя само по себе оно всегда остается необходимым атрибутом жизнедеятельности любого общества на всех этапах его исторического развития.

Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса социального управления выступает власть. Общеизвестно, что власть как социальное явление и неотъемлемое свойство человеческого сообщества служит инструментом организации данного социума, регулятором складывающихся в нем общественных отношений. В современных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основные разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное.

Общественное управление осуществляется внутри и в рамках различного рода объединений граждан руководящими органами, создаваемыми ими на принципах самоуправления в соответствии с уставами, на основе локально-правового регулирования, дополняемого государственным административно-правовым регулированием, строго определенным законом, которое связано с государственной регистрацией объединений, надзором и контролем за их деятельностью.

Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории. Устанавливая конституционную модель местного самоуправления в России и его роль в формировании демократического государства и гражданского общества, законодательство достаточно четко определяет как собственные предметы ведения местного самоуправления, так и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления.

Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В узком организационном, административно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, которая осуществляется системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.

В широком же смысле государственным управлением именуют деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов является определенное упорядочение общественных отношений.

2. Сущность государственного управления

Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно разделить на три группы.

Родовые консолидированные формы государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, принято именовать ветвями государственной власти. По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и определяющая. Так, для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность и в иных видах, таких как импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности – управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, хотя они осуществляют и другие виды государственной деятельности: представительскую деятельность РФ в иностранных государствах, различные формы участия в законотворческой деятельности, разработке доктрин внешней и внутренней политики.

Видовые специализированные формы государственной деятельности являются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными законами.

Функциональные формы государственной деятельности, содержанием которых являются специфические функции различных правоохранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.

Организацию всех вышеназванных видов государственной деятельности сопровождает, обеспечивает или обслуживает организационная управленческая деятельность, что усложняет полное определение предмета административного права, рассматриваемого в следующей главе.

Государственное управление как основная, определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и социальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности. Предназначение государственного управления состоит в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных органов и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации, указов Президента РФ.

Второй признак государственного управления – его непрерывный и циклический характер, что объективно обусловлено непрерывностью общественного производства и потребления в самом широком смысле этого слова. Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей государственной власти, носят прерывистый характер, тогда как государственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начинается, продолжается и завершается другой.

Третьим признаком государственного управления является исполнительно-распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.

Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, которые выражаются в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях. Они исполняют законы, распоряжаясь.

3. Ведущие школы и направления в теории государственного управления

Большинство современных исследователей считают, что именно с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории государственного управления как самостоятельного научного направления.

Хронологические рамки данного этапа условно можно определить с 1880 по 1920 гг.

Начиная с 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований (Institute of Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к государственной деятельности. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 1920-1930-е гг.

Второй этап в развитии теории государственного управления продолжался с 1920 по 1950-е гг. Особенно большие успехи в эти годы сделали американцы, что объясняется рядом причин. В отличие от европейских стран в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки.

Напротив, в Европе (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы была излишне централизована, единообразие являлось правилом. Французский политолог Ж. Стейцель пишет: «Развитие отрасли науки, прежде всего, процесс социальный; для этого развития необходима определенная подготовленность известных слоев интеллигенции, преодоление противодействия, возникающего в силу простого существования других, уже сформировавшихся отраслей, с которыми новорожденная в будущем, возможно, станет конкурировать».

Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории государственного управления именно в США. Американцы уже в те годы полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось и большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Все это способствовало развитию теории государственного управления.

Существовал и еще один фактор того же плана. Американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследований государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ.

В 1920-1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений. Яркими представителями «классиков» являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси.

Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.

При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы «классиками» при изучении государственного администрирования.

Французский ученый А. Файоль является наиболее значительной фигурой в рамках классической школы управления этого периода. Его теория администрации изложена в книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований в Париже. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.

Файоль дал классическое определение научному управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, т. е. учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, т. е. строить двойной – материальный и социальный – организм учреждения; распоряжаться, т. е. заставлять персонал надлежаще работать; координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».

Файоль сформулировал четырнадцать общих принципов управления, которые входят в золотой фонд науки:

1) разделение труда, (позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий);

2) власть, (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т. е. без санкции – награды или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток);

3) единство распорядительства, (служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник);

4) единство руководства, (один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель);

5) подчинение частных интересов общим, (в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан);

6) дисциплина, (повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению);

7) вознаграждение персонала, (должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие);

8) централизация, (должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия);

9) иерархия, (ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей);

10) порядок, (определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте);

11) справедливость, (чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием);

12) постоянство состава персонала, (текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел);

13) инициатива, (свобода предложения и осуществления планов);

14) единение персонала, (сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений).

Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них – обоснование рациональной системы государственного управления, второй касается построения структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте.

В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления.

В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Еще одним влиятельным направлением в теории государственного управления была школа человеческих отношений. Она возникла в 1930-е гг., когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школа человеческих отношений иногда называется неоклассической.

Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет большее значение, чем простая удовлетворенность работой. И в рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории государственного управления.

Особое значение имеют исследования, описывающие фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия государственных решений. В отношении практических рекомендаций движение за человеческие отношения исходит из того, что любая нормативная теория решений лишь тогда имеет перспективу на успех, когда опирается на реальные факты поведения членов организации в процессе принятия решений. При этом в качестве критерия целесообразности принимается не эффективность как таковая, а эффективность, сопоставленная с психологическими ограничениями, которые определяют рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. Рекомендуется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия непосредственных руководителей, консультации с рядовыми сотрудниками и предоставление им более широких возможностей общения в работе.

В сфере политического управления в этот период наиболее популярными были идеи кейнсианства. Известный английский экономист Дж. М. Кейнс в книге «Общая теория занятости, процента и денег» (1936 г.) предложил свою концепцию государственного регулирования экономики. Основу государственной политики, согласно кейнсианству, должна составлять борьба с экономическими спадами и безработицей. По существу, это была первая серьезная модель антикризисной государственной политики.

В целом кейнсианская модель государственного управления основывается на следующих принципах:

1) государство должно осуществлять комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рыночных отношений;

2) предупреждая социальные взрывы, государство перераспределяет доходы в пользу неимущих слоев через прогрессивное налогообложение, развитие бесплатной системы образования и здравоохранения;

3) антикризисное регулирование сводится к стимулированию инвестиций в период экономического спада путем увеличения государственных расходов на закупки, товаров и услуг в целях компенсации недостающего частного спроса и путем влияния на норму банковского процента, которая в условиях спада не должна быть слишком высокой;

4) возможность допущения дефицита бюджета и умеренной инфляции и за счет выпуска в обращение дополнительных денег.

Идеи кейнсианства и сегодня достаточно популярны и используются в государственном регулировании рыночной экономики.

Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца XX в. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий, системный и ситуационный подходы.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.

В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и, авторитета в государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 1960-х гг. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал «единственный наилучший путь» решения управленческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом.